O projeto de lei de Ensino Superior: uma apreciação global

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Em 26 de julho, a Universidade do Chile reuniu-se de pleno na Casa Central para dar o pontapé inicial a um processo de reflexão interno sobre os alcances da reforma educativa proposta pelo Governo. Nessa instância, o acadêmico Fernando Atrial detalhou os que,segundo ele, são os aspectos centrais a serem debatidos. 

Por Fernando Atria, Acadêmico da Faculdade de Direito da Universidade do Chile / Traduzido por Gladys Cabezas Pavez

O projeto de lei de Ensino Superior tenta corrigir déficits do sistema de Ensino Superior chileno, contudo, sem mudar a estrutura do mercado que o caracteriza. A falsa pressuposição é que estas são duas coisas diferentes. Falado na linguagem que o programa fez sua, os déficits são manifestações de que o sistema trata a educação como uma mercadoria, quando ela é um direito social.  Essa é a incoerência fundamental que percorre o projeto do início até o fim.

Se o projeto fosse aprovado tal como está, eu penso seria um retrocesso. Todavia, ao mesmo tempo, tem que ser falado que seu conteúdo não enclausura, mas bem, abre perspectivas.

O projeto não é o fim da discussão sobre Ensino Superior, e não é nem sequer o início do fim da discussão. É o fim do começo. Com sua apresentação a discussão sobre o modelo neoliberal de Ensino Superior acaba de começar.

Sobre o ponto de chegada e transitar sem direção

Talvez, parte do problema é o jeito em que as reformas são concebidas. Elas são pensadas desde a transição, sem abordar o ponto de chegada para o qual quer se transitar. Esta é, evidentemente, uma maneira funesta de proceder. O modo racional é o contrário: primeiro é preciso identificar o ponto pretendido de chegada. Uma vez feito isto, terá que perguntar-se como é possível ligar esse ponto com nossa situação atual e fazer todos os ajustes que sejam necessários. Não faz sentido discutir medidas de transição sem ter clareza de qual é o ponto ao que se deseja transitar. Porém, isto é exatamente o que o projeto contém, e poderia até ser dito que é a marca da Nova Maioria (coligação política “Nueva Mayoría”): suas reformas não tem sido capazes de mostrar como seriam as coisas se as reformas intentadas fossem bem sucedidas, porque seu particular jeito de entender o “realismo” e a “graduação” consiste na vontade de transitar por transitar.

O público, o privado, o estatal

Nesta, uma das questões principais em discussão, alguns falam o público é o estatal, e é por isto que as universidades públicas são as estatais. Outros afirmam que o público e o estatal são categorias obviamente diversas e o que importa é o público.

Ambas as posições são incorretas, segundo eu, mas não igualmente incorretas: a afirmação de que o público e o estatal tem um ponto de partida mais sólido e plausível, ainda que só seja um ponto de partida. É preciso explicar qual é a relação entre o público e o estatal sem assumir que o segundo implica imediatamente o primeiro.

Este ponto de partida evita que a pergunta pelo público seja só um pretexto para vaziar a noção de todo conteúdo, que é o que fazem aqueles que negam toda relação entre o público e o estatal. Para essas pessoas, o conceito é tão vazio que até mesmo o reitor de uma universidade pontifícia e confessional, que está sob o controle da Igreja Católica e que recentemente teve de ver como o arcebispo local proibiu um professor da Faculdade de Teologia de ensinar, acredita que pode reclamar que sua universidade é “pública”.

Sobre por que é importante perguntar-se pela relação entre o público e o estatal

A relação entre o público e o estatal está hoje fraturada, em menor medida pela existência de universidades públicas não estatais, que pelo fato de que hoje as entidades estatais devem agir como se fossem privadas. Este é o legado de décadas de neoliberalismo: a privatização do Estado, que é a consumação da negação daquilo que é público.

Isto não é um exagero: as universidades estatais se financiam principalmente com pagamentos de parcelas anualmente, pagas pelos estudantes; o canal de televisão estatal vende publicidade para sobreviver; e o banco estatal, além de envergonhar-se de sua condição, chegando ao ponto de mudar o seu nome para escondê-la, relaciona-se com seus clientes incorrendo nas mesmas práticas abusivas da banca privada.

Então, que um banco ou um canal de T.V. sejam estatais, não implica que sejam públicos. Porém, precisamos entender o que é o público sem referir-se ao Estado. Temos de ter um critério que permita denunciar a privatização do Estado e dizer: necessitamos que pelo menos o Estado seja público!

O público é o que não é submetido ao regime da propriedade privada

O sentido em que eu penso é importante, o “público” é o que carece de dono, quer dizer, o que não está sujeito ao regime da propriedade privada. Este regime é definido porque em se tratando de uma coisa que é de alguém, esse alguém, chamado “dono”, tem direito a decidir o que fazer com ela sem ter de dar explicações para ninguém (por isto o art. 852 do Código Civil diz que o dono pode agir “arbitrariamente” à respeito do seu objeto). Caso o dono tenha decidido que sua coisa tem de servir um determinado objetivo e alguém exige uma explicação, ele está em posição de dizer: “porque é minha, e eu assim o quero”.

Neste sentido, a universidade é intrinsecamente pública (pelo que a expressão “universidade pública” é redundante). Com isto, já podemos dizer que é que tem de especial uma universidade, um banco e um canal público. Alias, ajuda-nos a especificar por que mesmo a ideia de universidade está ligada ao “público”.

Uma universidade pública, conforme o anterior seria uma em que ninguém teria direito a decidir unilateralmente e sem dar conta para ninguém quais interesses a de servir. Uma privada, por sua vez, seria uma em que alguém teria direito a tomar essa decisão. Si o dono quiser, a universidade estará ao serviço de uma ortodoxia religiosa, ou política, ou econômica.  Neste caso, a instituição não poderá ser uma instituição que seja submetida aos ideais da pesquisa livre e a discussão aberta, pelo menos ao que respeita a alguns assuntos. Contudo, isto é precisamente o que define à universidade. Consequentemente, tem algo essencialmente público (quer dizer, essencialmente incompatível com o domínio privado) na mesma ideia de universidade.

Hoje, no Chile só as universidade estatais são neste sentido públicas (as universidades do chamado G-3 são evidentes candidatas a serem universidades públicas não estatais. Responder esta questão exige discutir uma estrutura e organização com detalhe que aqui não é possível). Isto é uma observação sobre o regime institucional das universidades e não supõe nem implica que só as universidades estatais são de qualidade, ou interessantes, ou bem intencionadas, etc. Só quer dizer que este regime deixa as universidades privadas entregues a seus donos ou controladores. Alguns donos usam esta prerrogativa, outros têm decidido renunciar a ela, mas todos a têm.

 Este conceito do público permite-nos decidir duas coisas: primeiro: que é razoável que o Estado trate diferenciadamente as universidades públicas (sem dono) das privadas (com dono); segundo, que em princípio, é possível um regime público (sem dono) a que possam acessar as universidades atualmente privadas quando seu grau de desenvolvimento institucional as leve a reclamar autonomia respeito dos seus donos.

Sobre a educação provida com fins lucrativos

Hoje a situação é que a provisão com fins lucrativos é proibida no caso das universidades, mas não dos institutos de ensino técnico e profissional. A obrigação atual de não retirar utilidades, então, é uma obrigação imposta para todas as universidades, mas, nos outros casos, é uma obrigação (quando existe) que é seguido só pelo fato de que determinadas instituições tem assumido a forma jurídica de pessoa sem fins lucrativos. Então, quando universidade retira utilidades está descumprindo as condições legalmente exigidas para ser universidade. Quando um instituto profissional ou técnico retira utilidades não está agindo ilegalmente (se estiver organizado como sociedade) ou está infringindo a lei. Contudo, não em relação às condições de existir, mas porque ao ser criado, foi organizado como corporação ou fundação.

É evidente que estes casos devem ser tratados de modo diverso pela lei, mas o projeto os trata igual e então tem regras sobre as instituições “que estão organizadas como pessoas jurídicas sem fins lucrativos”, ignorando que essa forma de organização é, em um caso legalmente obrigatório, e em outro, legalmente voluntário.

A solução, de fato, deveria impedir toda provisão com intenções de lucrar (estabelecendo alguma modalidade de transição adequada) ou manter a proibição para as universidades só. No primeiro caso, seria razoável um regime fiscalizador aplicável a todas as instituições privadas; no segundo, o regime deveria ser aplicável só às universidades.

Sobre a gratuidade

A demanda por gratuidade acabou sendo a que sintetizou as demandas que irromperam em 2011. Mas, precisamente, por isto, tem tido um esforço considerável por confundi-la e caricaturá-la. Convém então tentar esclarecer varias destas confusões, a propósito das regras contidas no projeto.

O sentido da gratuidade pode estar na necessidade de financiar a educação de quem não pode pagá-la ou na afirmação de que a educação é um direito social. A maneira correta de entender a exigência de gratuidade é a segunda, mas o projeto escolhe a primeira. E, como as ideias têm sistema, uma que vez que tem se decidido sobre isto, existe uma série considerável de questões ulteriores que são decididas.

Em se tratando de financiar a quem não pode pagar, a gratuidade será um benefício focalizado. Assim, de fato, foi tratada no projeto. Falou-se de que eventualmente a gratuidade chegará a ser de 100%, mas isto é politicamente impossível, tanto porque as condições para chegar em 100% (art. 48. Trans.) são irreais, como porque o financiamento com custos de rendas gerais fará com que cada passo que seja dado próximo ao100%, vai fazer o passo seguinte mais difícil, dados os custos de oportunidade. Gratuidade para o 100% só é politicamente viável se os recursos utilizados não têm usos alternativos e para isto seria necessário que a gratuidade fosse um sistema de segurança social (um “imposto para os formados”).

Não falta quem diz, surpreendentemente, que isto não seria gratuidade, mostrando com isto uma peculiar incapacidade para distinguir impostos ou contribuições de créditos. A questão é se é gratuidade de maneira relevante. Se, pelo menos parte da gratuidade fosse financiada com contribuições de aqueles que estivessem na universidade, seria um sistema de segurança social que assumiria uma forma análoga a um sistema de pensões em regime de repartição, em que quem já tiver estudado contribuiriam a financiar a aqueles que estão estudando.

Gratuidade mediante convênios

O segundo sentido em que a gratuidade não é universal no projeto tem a ver com que só “acessariam” a ela as instituições estatais e algumas privadas. Isto é baseado na insólita ideia de que a lei não pode obrigar e só pode oferecer às instituições um contrato, que podem aceitar ou rejeitar. Contudo, se o que justifica a gratuidade é o direito do estudante, é absurdo que este direito possa ser neutralizado por uma declaração unilateral da instituição.

Se a gratuidade é parcial, não tem descomoditização. Se não tem descomoditização, não tem reconhecimento de que a educação é um direito. A gratuidade genuinamente universal faz face hoje a uma estranha aliança: é criticada desde a direita (que defende o modelo neoliberal), e desde a esquerda (que exige que a gratuidade seja só para as instituições estatais, e que financiá-la com um imposto especial ou uma contribuição seria “gratuidade com letras miúdas”). Consequentemente, o resultado provável de todo isto será um cenário de gratuidade parcial: para algumas instituições e para estudantes dos cinco, seis ou sete primeiros decis. Isto vai obrigar a entender a gratuidade como “benefício”, como um voucher que não “eliminará”, mas que vai fortalecer o mercado.

Sobre o tratamento do ensino superior estatal

O projeto também não impugna a ideia neoliberal fundamental que tem levado à privatização do Estado: que este deve agir sujeito ao mesmo regime que os agentes privados, que qualquer diferença de trato é, em princípio, “competição desleal”.

Como antes, aqui também tem algo que pode ser resaltado no projeto. E verdade que não impugna direitamente essa ideia, mas faz inevitável que essa impugnação apareça na discussão que o projeto provoca. Porem, o que por um lado o projeto dá, por outra o quita.

Ao criar um fundo especial para as instituições estatais (art.188), o projeto introduz a ideia de que as instituições estatais são distintas das privadas. Mas o fundo em questão não tem conteúdo (será determinado anualmente pela lei de orçamento) e deve conviver com o “fundo de desenvolvimento e melhora das funções e criação artística” (art. 187). Este segundo fundo é para todas as instituições, públicas e privadas, que se adscrevam à gratuidade.

Aqui, certamente, é relevante que os recursos públicos são de todos os chilenos: por que podem ser utilizados para financiar as atividades de instituições com dono?

Sobre a ampliação da matrícula

As vagas das instituições adscritas à gratuidade serão fixadas pela subsecretaria, que determina os critérios que deveriam ser considerados (art. 178). Dentro destes critérios não aparece a qualidade estatal ou da instituição. Essa é outra notória possibilidade desperdiçada, a de fixar uma política de ampliação progressiva da matrícula estatal para que, com o tempo, as instituições estatais representem uma porcentagem significativa da matrícula total. Contudo, para fazer isto, o projeto deveria fixar a ampliação progressiva da matrícula pública como uma finalidade a ser perseguida pela subsecretaria ao momento de determinar as vagas, ou pelo menos, ao especificar os requerimentos a serem seguidos pela subsecretaria, nomear a natureza estatal ou privada da instituição. E não é feito.

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