Propostas para uma política migratória democrática

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Luis Eduardo Thayer, Universidade Central do Chile, Conselheiro do Conselho Consultivo Nacional de Migrações

2015 e 2016 estiveram marcados pelas trágicas imagens de centos de migrantes e refugiados morrendo no mar, sendo encarcerados, assistidos por organizações humanitárias ou reprimidos brutalmente pela polícia. Segundo o Alto Comissionado das Nações Unidas para os Refugiados, entre 2014 e 2016 mais de 10 mil o pessoas morreram tentando cruzar o Mediterrâneo até Europa. Este dado que demonstra a chamada “crise migratória” não dá conta de uma realidade nova, mas da intensificação de uma situação que leva pelo menos três décadas na fronteira europeia, sendo 2016 o ano em que foi superado o limite do que os estados europeus consideravam consequências normais da repressão fronteiriça. A “crise migratória” foi um deslocamento do limite do tolerável perante a morte de migrantes na fronteira.

Trata-se da radicalização de uma política de Estado impulsionada sistematicamente desde os 80. A crueza visível em 2015 é o ponto culminante de uma repressão migratória aplicada, com alguns nuances, pela maioria dos países desenvolvidos receptores de migrantes. As diferenças, mas que divergências substanciais, dão conta de estratégias distintas para gerenciar a demanda estrutural de força de trabalho migrante. O que alguns chamam de “paradoxo da necessidade do imigrante indesejado” exprime a dualidade que enfrentam os governos quando procuram, por uma parte, responder à política de Estado restritiva demandada por sociedades e eleitores, e por outra parte, satisfazer a demanda estrutural de migrantes para manter as margens de ganhos em setores relevantes das economias como o turismo, a agricultura, a construção ou os serviços pessoais, entre outros.

O Chile não está nem estará isento desta tensão. Tal como acontece com todo país que recebe migrantes em índices crescentes, enfrentaram as tensões inerentes à relação entre migração e Estado nacional. A recente arremetida da direita no quesito política migratória é o primeiro sintoma de um incipiente conflito na sociedade chilena. Independente de que faça parte de uma estratégia de posicionamento eleitoral, influída pelo triunfo de Trump nos Estados Unidos, e do seu alinhamento com as propostas que a extrema direita europeia vem promovendo há décadas.  E é que, ainda que tarde e do pior jeito imaginável, o cenário político abriu-se para uma discussão sobre o tema. Desde a academia, as organizações sociais e os governos locais vimos tentando de maneira infrutuosa pôr o tema na agenda de prioridades do país.

O tema, que entrou na agenda pela direita extrema e com parafernália eleitoralista, achou à coligação de centro-esquerda com as mãos vazias. Uma das poucas propostas tem sido a de Ricardo Lagos, que apresentou no seu blog uma proposta orientada a promover o reconhecimento dos direitos da população migrante em virtude do aporte que realiza para a sociedade. Quer dizer, fixou seu posicionamento desde um olhar liberal coincidente com a postura promovida por Libertad y Desarrollo (Liberdade e Desenvolvimento), vinculada à UDI. Este olhar instrumental da migração que subordina os direitos desta população ao aporte que realizam para a sociedade, ainda que questionável nos seus fundamentos e antidemocrática nas suas consequências, pelo menos é um estímulo ao debate.

Poucas propostas tem havido desde a esquerda e de aqueles atores que vimos promovendo uma perspectiva de direitos humanos para fundamenta a política migratória. Destaca o trabalho de organizações de migrantes como o MAM ou a Coordenadora Nacional de Imigrantes, e outras como o Serviço Jesuíta dos Migrantes. Esta ausência tem a ver com a dificuldade para traduzir dita abordagem em critérios, princípios e normas que permitam nortear a ação. Sem a pretensão de esgota nenhuma discussão, mas sim com a vontade de tirar o debate do instrumentalismo, é que apresento alguns princípios e critérios para a formulação de uma proposta de lei migratória a partir de uma abordagem baseada nos direitos humanos universais.

O primeiro princípio é a incondicionalidade no acesso a todos os direitos cívicos, sociais e culturais para os cidadãos estrangeiros residentes no Chile.  Isto supõe não condicionar o reconhecimento destes direitos à situação administrativa dos migrantes e ligá-los, no articulado da lei, aos direitos humanos. Tanto o projeto apresentado pela administração de Piñera como o rascunho do projeto feito pela administração atual declara a necessidade de fundamentar a lei nesta abordagem, mas nenhuma das duas propostas coleta essas declarações nos artigos.

O segundo princípio visa a estabelecer como única condicionalidade para o acesso a direitos políticos o tempo de residência no Chile. É preciso concordar o tempo ótimo para os cidadãos estrangeiros acessarem ao voto nas eleições generais e locais, e a ter cargos públicos de representação popular. A proposta é que este período não supere os três anos de residência contínua. Hoje a Constituição outorga aos estrangeiros o direito de votar em todas as eleições trás cinco anos de “avecindamiento”. O Servel interpreta “avecindamiento” como cinco anos de residência definitiva, o que implica que os migrantes podem votar no Chile, no melhor dos casos, depois de sete anos de residência definitiva.

Em terceiro lugar, deve ser garantida a homogeneidade nos requisitos exigidos para o acesso aos direitos e bens sociais dos distintos coletivos de cidadãos estrangeiros. Não podem ser consagradas desigualdades entre coletividades nacionais, abrindo a possibilidade para que o predomínio de princípios como o da “reciprocidade” ou outros definidos discretamente pela autoridade afetem os coletivos nacionais específicos. Uma lei fundada nos direitos humanos não pode institucionalizar uma discriminação por nacionalidade.

Como quarta questão é importante simplificar as categorias migratórias. A multiplicação de vistos aumenta a probabilidade de ficar em situação irregular ou transitória, as tramitações administrativas, o custo dos procedimentos e isto dificulta o acesso ao trabalho, pois os empregadores preferem os migrantes com permissão de residência definitiva sobre aqueles envolvidos em procedimentos transitórios os migrantes deveriam poder ingressar ao país com um “visto polifuncional” que permita eles realizar qualquer atividade legal remunerada ou não (estudos, trabalho, trabalho temporário, etc.) por um período de um ano, renovável por um segundo ano depois do qual poderiam optar pela residência definitiva.

Em quinto lugar, a lei deveria garantir a possibilidade de mudar de categoria migratória com a exclusiva condição da temporalidade. Os vistos que permitem o ingresso, mas impedem o trânsito para outra categoria incentivam a irregularidade. A literatura especializada documenta isto desde os 70. O exemplo paradigmático foi a política alemã impulsionada nos 50 e 60 para atrair trabalhadores por temporadas de dois ou cinco anos depois da qual “deviam” voltar ao seu país de origem sem a possibilidade de acessar a uma residência definitiva na Alemanha. O que aconteceu? A grande maioria, provenientes quase todos da Turquia, permaneceu na Alemanha em extrema precariedade por muitos anos.

Em sexto lugar, é necessário institucionalizar a participação da sociedade civil, com representantes das comunidades migrantes, em um sistema nacional que defina a política migratória. Não só por um imperativo democrático, mas pela sustentabilidade da política. Quando a sociedade participa na definição de políticas, faz-se corresponsável da sua implementação. Sua participação pode começar por meio do Conselho Nacional de Migrantes, atualmente, em funcionamento, ou outra institucionalidade que cumpra esta função.

Como sétimo ponto é preciso garantir a autonomia do Estado chileno no quesito de política migratória. Não pode ser consagrada uma lei de reconhecimento a priori de nenhum tipo de sentencia executada por outro Estado comor requisito para o ingresso. De outro jeito, a lei poderia vulnerar os direitos que o Estado chileno tem decidido respeitar, a fim de reconhecer os critérios de outro Estado.

Um oitavo ponto é suspender a expulsão de qualquer cidadão estrangeiro com residência definitiva no Chile como recurso substitutivo dos definidos no sistema judicial para qualquer cidadão chileno. A única condição que justifica repatriar um sentenciado estrangeiro é a vulneração dos direitos dos seus filhos se estes se achassem no local de origem. Nenhum outro argumento justifica a expulsão de um estrangeiro residente.

Em nono lugar, toda política com abordagem de direitos é por definição consistente no tempo. A proposta de anteprojeto elaborada pela Nova Maioria (partido de la Nueva Mayoría) consagra a possibilidade de modificar a política de acesso ao território e aos direitos segundo as necessidades econômicas do país ou da avaliação realizada pelas autoridades. Um regulamento migratório consistente no tempo só poderia ser modificado por uma reforma legal no Congresso e não por a autoridade competente do poder Executivo. Isto evita relacionar a política migratória com os vaivens da economia ou com a contingência política.

Finalmente, é preciso reduzir a ingerência do regulamento que acompanhe a lei no acesso nos direitos ou a definição de condições para mudar de categoria migratória. O instrumento de regulamento deveria limitar sua função à criação de condições institucionais para que a lei possa ser executada de maneira eficaz, não abrir a possibilidade de instalar descrição ou arbitrariedade em um assunto no que fica em jogo a natureza da democracia.

E é que na política migratória como em nenhum outro âmbito de ação do Estado são definidos os contornos e o conteúdo substancial da democracia, pois os migrantes tencionam a promessa de um regime baseado no acesso igualitário dos direitos para os habitantes de um território. Assim se a inclusão dos migrantes em igualdade de condições supõe um fortalecimento da democracia, sua exclusão e a restrição de acesso aos direitos abrange aquilo que faz a democracia possível.

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