Economía, derechos sociales, y la propuesta de nueva Constitución

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La consagración de derechos como salud, vivienda y educación, entre otros, está entre los pilares de la propuesta de nueva Constitución que los chilenos votaremos el próximo 4 de septiembre. Sin embargo, la factibilidad de su implementación y financiamiento ha sido uno de los grandes cuestionamientos del texto constitucional. En esta columna, Ramón López, Profesor Titular del Departamento de Economía de la Universidad de Chile, revisa las implicancias económicas en torno a la propuesta y advierte que si bien financiar derechos sociales involucra grandes costos, es posible.
Por Ramón E. López

Una constitución no es un programa de gobierno y mucho menos un programa de políticas económicas. Sin embargo, lo que esperamos de ella es que presente objetivos y lineamientos que definan un marco de referencia para la generación de leyes y políticas públicas en el mediano y largo plazo.

Eso es lo que hace la propuesta de nueva Constitución en muchas áreas y, particularmente, con respecto al gran objetivo de proveer derechos sociales a todos los chilenos en materias como salud, pensiones, educación y vivienda. Otro aspecto importante desde el punto de vista de nuestro objetivo de reseñar las implicaciones económicas de la nueva Constitución es que pone término al rol subsidiario del Estado, reconociendo la necesidad de que el Estado participe en estas y otras materias de una manera activa. Así, la propuesta de nueva Constitución remueve todas las limitaciones y restricciones a la participación del Estado en la provisión de los derechos sociales fundamentales que imponía la Constitución de 1980.

Un nuevo sistema político

El fin del Estado subsidiario es un factor fundamental que otorga factibilidad a la consecución de los derechos sociales dentro de un plazo razonable. En el caso de aprobarse el texto constitucional, el Estado estaría facultado para asumir un liderazgo en el proceso, incluyendo amplio espacio para realizar las inversiones y cambios institucionales requeridos para ello.

Sin embargo, la desintegración y atomización de los partidos políticos (hoy existen más de 20 con representación en el Congreso) puede transformarse en un obstáculo para lograr los acuerdos políticos necesarios para estos objetivos. Si bien la nueva Constitución no aporta directamente a la solución de este problema, algunos cambios que propone al sistema político, tales como la eliminación del Senado, si se encaminan bien, pueden contribuir a reducir esta atomización. En todo caso la cuestión del diseño de un sistema político que permita generar los acuerdos necesarios para la implementación de los derechos sociales es algo que debe solucionarse en el corto plazo. Lo que sí me parece claro es que la nueva propuesta no genera condiciones que hagan esta implementación más dificultosa, a diferencia del texto de 1980 .

Más aún, la existencia de un mandato constitucional para la implementación de los derechos sociales le va a otorgar mucho mayor peso político al Estado en la búsqueda de los acuerdos políticos para lograr tales objetivos. Este es un tema que rara vez se considera en el debate público con referencia al plebiscito de septiembre, pero que a mi juicio puede ser decisivo para remover o al menos mitigar las dificultades de implementación de los derechos sociales.       

Costos y responsabilidad fiscal

Financiar los derechos sociales involucra sin duda grandes costos económicos, los cuales son extremadamente difíciles de estimar. Un estudio reciente (R. Vergara y otros, 2022) se atreve a hacer este ejercicio, llegando a valores muy diversos, entre 8,9% y 14% del PIB, un amplio margen que refleja la gran dificultad de estimar estos costos.  Obviamente, estos costos no requerirían hacerse patentes en un año, sino que a lo menos en un plazo de cinco años. No se puede esperar que, por el hecho de aprobarse el nuevo texto constitucional, los derechos sociales sean provistos de manera inmediata.

La propuesta de nueva Constitución, por otra parte, establece como un principio fundamental la mantención de la responsabilidad fiscal, que previene el financiamiento vía déficit fiscales insostenibles. Esto implica que el financiamiento de derechos va a requerir esfuerzos tributarios probablemente de alta significación, en adición a los recursos que se obtengan producto del crecimiento de la economía en los próximos años. Chile tiene una de las cargas tributarias más bajas entre los países de la OCDE, de alrededor de 20% del PIB, mientras que el promedio del resto de los países cuando tenían un ingreso per cápita similar al chileno actual era ya de 33,5% del PIB (López y Sturla, Ciper Chile, 2020). Así, si creemos en las estimaciones de costos de financiamiento hechos por el estudio arriba citado, incluso usando la parte alta de esa estimación, digamos 12,5% del PIB, podemos concluir que el financiamiento de los derechos sociales es perfectamente factible dentro de un periodo de cinco años. Si la economía crece a razón de 2% al año promedio en los próximos cinco años, un supuesto bastante conservador, tenemos que al cabo de este periodo el crecimiento va a generar mayores ingresos tributarios por 2,5% del PIB.

Por otra parte, un aumento adicional de 10% en base a mayores tributos aumentaría la carga tributaria total del país al cabo de 5 años a 32,5% del PIB, lo que es todavía inferior a la carga de los países OCDE cuando tenían el ingreso de Chile. Esto da una idea de que el esfuerzo necesario para lograr derechos sociales universales que involucren pensiones dignas, salud gratuita y de calidad para todos, sin importar la capacidad de pago: educación de calidad gratuita desde la etapa preescolar hasta la universidad, y la eliminación de los déficit habitacionales, es absolutamente factible, sobre todo si comparamos con los esfuerzos hechos por la mayor parte de los países hoy día desarrollados, cuando tenían ingresos similares a Chile.

No cabe duda de que las fuerzas tradicionales que se han opuesto a los cambios en el pasado continuarán siendo un obstáculo para el financiamiento de los derechos sociales. Sin embargo, la existencia de un mandato constitucional para el logro y, por tanto, financiamiento de los derechos sociales, va a acrecentar el peso relativo de las fuerzas políticas que se manifiesten en pro del financiamiento de tales derechos.

Más importante aún, una nueva Constitución que mandate la implementación de derechos sociales va probablemente a darle un mayor ímpetu a las organizaciones sociales, sindicatos y organizaciones de pobladores para participar políticamente en la contienda en pro de las reformas requeridas. De aprobarse la propuesta constitucional,  las organizaciones sociales van a percibir de una manera mucho más directa y concreta cómo los factores fundamentales para su bienestar estarán en juego en el proceso político. Esto puede transformarse en un motor para la activa participación de organizaciones de base en favor de las reformas requeridas. Esta participación de las grandes mayorías ciudadanas en favor de las reformas será facilitada por otros cambios que traería la nueva Constitución, en particular, la creación de un mecanismo sistemático de referéndums. Esto puede posibilitar que conflictos entre las fuerzas políticas se diriman directamente por la ciudadanía vía consultas populares. La mera existencia de este mecanismo puede llevar a las fuerzas opuestas a los cambios a ralentizar su oposición a ellos.             

No obstante lo anterior, un problema quizá algo más difícil es el desarrollo de las instituciones necesarias, tanto para lograr los significativos aumentos de recaudación tributaria, incluyendo mecanismos para reducir la evasión y elusión tributarias que, de acuerdo con fuentes confiables, alcanza a más del 7% del PIB, como para proveer los nuevos servicios sociales de una manera eficiente. Afortunadamente, existe amplia experiencia internacional entre los países de la OCDE que proveen de adecuados modelos institucionales en ambos frentes, los que pueden ser usados como marcos de referencia para el desarrollo institucional en Chile.   

Reflexiones finales

Garantizar los derechos sociales para todos los ciudadanos dentro de un plazo razonable, que es el corazón mismo de la nueva Constitución, es un objetivo perfectamente factible desde el punto de vista de su financiamiento e implementación.

Los esfuerzos económicos necesarios para estos efectos son perfectamente normales en el contexto de lo que han hecho los países de la OCDE, cuando tenían el ingreso de Chile. Tal vez se podría argüir que el periodo de cinco años para el logro de estos objetivos es demasiado corto, pero Chile tiene ventajas importantes con respecto a las condiciones que prevalecían en los países en que se hicieron estas cruciales reformas. En primer lugar, la base de recaudación tributaria es muy baja, lo que implica que en realidad hay un amplio espacio para exigir un mayor esfuerzo, sobre todo a la élite económica, que en la actualidad tiene una carga tributaria extraordinariamente baja. En segundo lugar, el hecho de que exista una altísima tasa de evasión tributaria (estimada en 7% del PIB) implica que, usando medidas cuya eficacia ha sido probada en otros países, sea posible reducirla drásticamente. Lo mismo es válido para el desarrollo de instituciones para recaudar tributos y proveer servicios sociales, al existir modelos de implementación ya implementados en los países OCDE.

Finalmente, quiero enfatizar la importancia de la existencia de un mandato constitucional claro que instruye a los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales la implementación de los derechos sociales para todos los ciudadanos. Esto se constituirá en un factor clave para la aprobación política de las reformas necesarias para hacer efectivo este mandato constitucional.                               

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