Ad portas de un plebiscito para aprobar o rechazar una nueva Constitución, y en medio de una crisis económica global, el gobierno de Gabriel Boric enfrenta complejos desafíos en torno a los temas de vivienda y ciudad. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo no solo debe pavimentar el camino hacia el fin del modelo subsidiario, opina Fernando Toro, académico del Instituto de la Vivienda de la Universidad de Chile; sino también dar una respuesta urgente, como el Plan de Emergencia Habitacional, ante la existencia de miles de personas que viven en condiciones precarias.
Por Fernando Toro Cano
No es novedad que Chile experimenta una profunda crisis habitacional. Si bien el problema de la provisión y ubicación de las viviendas es histórico, la imposición y consolidación en las últimas décadas de un modelo neoliberal que ha desregulado, liberalizado y privatizado la producción del hábitat ha sido parte central del engranaje que hoy se materializa en una profundización de la desigualdad y precariedad socioespacial.
Si hace algunos años se comenzaba a hablar de abordar el déficit cualitativo de las viviendas construidas bajo la ilusión de que dejábamos atrás el déficit cuantitativo[1], hoy las estadísticas muestran lo contrario: no solo debemos mejorar lo existente[2], sino que además debemos producir lo inexistente. El problema de la vivienda dejó de ser un tema material que afecta exclusivamente a la población de escasos recursos y que se expresa a través de la masiva proliferación de campamentos o asentamientos precarios. Hoy, afecta a la mayoría de la población, manifestándose de diversas maneras tales como el allegamiento, hacinamiento[3], el arriendo precario, el abuso inmobiliario, el alto porcentaje de los ingresos familiares gastados en vivienda o el excesivo endeudamiento.
Basta mirar los números para entender la magnitud y expresión de la situación. Acá algunas estadísticas: entre el año 2011 y el 2021 los hogares habitando en campamentos se triplicaron llegando a más de 81.000[4]. Por otro lado, mientras el precio de las viviendas en ciudades como el Gran Santiago han subido un 150% entre 2009 y 2019, los ingresos solo han incrementado en un 25%[5]. Por otro lado, en términos de deuda y créditos hipotecarios, un 70% de los hogares tiene algún tipo de deuda, donde la hipotecaria representa el 38%[6]. A lo anterior se suma que el quintil más pobre gasta cerca del 50% de sus ingresos en arriendo[7].
Según voces expertas en la materia, lo anterior se debe a múltiples factores, tales como los altos niveles de especulación inmobiliaria, el incremento en los valores del suelo, mayor demanda habitacional por cambios sociodemográficos, creciente costo de la vida en general y alza en los precios de materiales, que en los últimos dos años se ha exacerbado, entre otros. Si bien lo anterior reduce los problemas del hábitat a una dimensión cuantitativa de vivienda, es evidente que estamos frente a un problema político estructural que requiere profundos cambios. Más allá de la promesa del gobierno de Gabriel Boric de construir 260 mil viviendas en cuatro años, el cómo se construirán, entregarán y administrarán viviendas en el futuro también aparecen como preguntas centrales. ¿Cuál será el rol del Estado y las comunidades después de estos cuatro años? ¿Cómo prepara el gobierno una nueva institucionalidad que abrace el derecho a la vivienda y la ciudad en caso de aprobarse el plebiscito de septiembre?
Entre la urgencia material de corto y el proyecto político de largo plazo
El desafío no es simple. Dejar atrás el modelo subsidiario de vivienda como parte del andamiaje neoliberal impuesto hace 40 años requiere tiempo y acciones estructurales, pero también es imperioso dar respuesta a los cientos de miles de hogares que necesitan una respuesta en el corto plazo. Movimientos, agrupaciones y comités de vivienda están atentos a este proceso, y con justo recelo siguen con atención la instalación de un gobierno que parece estar ya entrando en acción.
En su cuenta pública del día 25 de mayo, el ministro de Vivienda y Urbanismo, Carlos Montes, además de dar cuenta de lo hecho por la cartera durante el año 2021 e inicios del 2022, abordó dos iniciativas urgentes: el Plan de Emergencia Habitacional, lanzada el pasado 3 de julio, y el Plan de Iniciativas Urbanas. El primero tiene entre sus componentes robustecer el banco de suelo público con el fin de adquirir suelo bien localizado, implementar nuevas formas de producción de vivienda a través de cooperativas y autogestión, promover modalidades de tenencia como el alquiler público y la propiedad colectiva, acortar los tiempos de postulación y asignación, y buscar soluciones integrales e interministeriales para los campamentos, entre otros. El segundo, por su parte, tiene como objetivo abordar el entorno habitacional a través obras de mejoramiento, nuevos modelos de gestión urbana para proyectos específicos, inversión en parques, espacio público y movilidad, promover una intervención integral en entornos barriales y pequeñas localidades, y desarrollar iniciativas ligadas a la nueva ley de copropiedad, así como también controlar la proliferación de parcelas de agrado fuera del límite planificado. A estos planes se incluyen ejes transversales, tales como la necesaria acción intersectorial, preocupación por el medio ambiente, accionar con enfoque feminista y de derechos humanos y el fortalecimiento de la participación, bajo el término “corresponsabilidad”.
De todo lo mencionado destacan tres iniciativas que van en la doble dirección y que actúan como sistema interrelacionado para abordar la emergencia en el corto plazo y fortalecer el rol del Estado en el largo: el fortalecimiento de un “Banco de Suelo”, la creación de un “Sistema de Arriendo Público” y la política “Construyendo Barrios”. Respecto del Banco de Suelo, el MINVU junto al Ministerio de Bienes Nacionales ya han declarado que trabajarán coordinadamente para abordar un aspecto que han calificado como “cuello de botella” para materializar viviendas integradas, y del que hasta hoy no se tiene un conocimiento detallado: la disponibilidad de suelo público bien ubicado que pueda ser destinado a vivienda de interés social. Esto permitirá tanto dar cabida a proyectos que hoy solo encuentran solución en la periferia, como también disminuir la especulación con terrenos públicos, permitiendo en parte una mayor regulación de los precios. Asimismo, el “Sistema de Arriendo Público” posibilitará a los hogares acceder a una vivienda a precios protegidos por el Estado, alivianando el peso de estos en su capacidad de pago. Si bien el subsidio de arriendo (DS52 del año 2013) ha sido pionero en esta materia, se espera que el gobierno avance a una institucionalidad más robusta que supere la sola gestión de subsidios, cuajando alianzas con instituciones regionales y comunales que podrían potencialmente administrar estas unidades de manera descentralizada, permitiendo al sector público convertirse en un actor relevante en el mercado. Finalmente, el gobierno está apostando por la urbanización integral de campamentos a través del programa “Construyendo Barrios”. El éxito de esta política, y la superación de los errores del pasado, dependerá del trabajo coordinado que se realice junto a ministerios como Desarrollo Social y Familia, Mujer y Equidad de Género o Economía, promoviendo una integración sociocultural y laboral que supere el componente exclusivamente espacial e integre de forma multidimensional a la población que se radicará en dichos barrios.
La implementación de los planes e iniciativas mencionadas también dependerá de una reestructuración de la institucionalidad y gobernanza. Por ejemplo, la Subsecretaría de Desarrollo Regional deberá jugar un rol importante al articular esfuerzos con los gobiernos regionales, los que a su vez deberían fortalecerse en los próximos cuatro años[8], asumiendo un mayor protagonismo en el diseño, gestión e implementación de políticas habitacionales y de ciudad junto a las Secretarías Regionales Ministeriales y los Servicios Regionales del MINVU. Los municipios también deberán asumir un papel importante. Los gobiernos locales están llamados a proveer las alianzas necesarias para materializar políticas y programas piloto que permitan, justamente, hacer carne la promesa de un sector público con mayores recursos[9] y atribuciones, y con mayor pertinencia territorial. Asimismo, en un contexto de aumento en las tasas de interés, de necesidad de dinamización del sector construcción y de altos costos de materiales, el sector privado (constructores y financistas) también aparecen como actores claves. El gobierno no ha sido indiferente a este hecho y ya ha anunciado nuevos mecanismos e incentivos al sector, tales como aumento de subsidios y préstamo a constructoras en los proyectos de integración social. Si bien estas operaciones son recetas antiguas, son mecanismo que responden de manera eficaz a mantener este andamiaje, que requiere aceite en el corto plazo para llegar a los desafíos de fondo.
En definitiva, aparecen las primeras luces de un camino que no será fácil para el gobierno de Boric y los que le sigan. En el mediano plazo el gobierno no juega solo. Para seguir avanzando en estos cambios profundos deberá esperar a que la ciudadanía se exprese en las urnas y apruebe una nueva Constitución. No solo eso, tras ello deberá realizarse un importante trabajo, tanto ejecutivo como legislativo, a fin de sentar las bases que permitan avanzar hacia el prometido Estado de bienestar en materia habitacional. No obstante, ambas condiciones no aseguran el éxito; la experiencia en otros países de la región que consagran el derecho a la vivienda y a la ciudad en sus constituciones como Brasil o Ecuador demuestran que ello es solo el primer paso. En este sentido, las acciones concretas desde el Ejecutivo, el diálogo y trabajo permanente con las comunidades y la efectiva difusión de los avances aparecen como ingredientes clave para acompañar las políticas, planes y programas que apunten a solucionar las urgencias, pero sin olvidar el horizonte.
[1] Se sitúa entre las 600.000 y 750.000 viviendas, dependiendo de la fuente.
[2] La suma del déficit cuantitativo y el cualitativo bordea las 1.300.000 viviendas.
[3] En un 11% de los hogares según estadísticas del 2020.
[4] Catastro de Campamentos 2021, Techo-Chile y Fundación Vivienda.
[5] Instituto de Estudios Urbaos y Territoriales UC – Inciti, 2019.
[6] INE, 2020; Banco Central, 2020.
[7] OCDE, 2020.
[8] Sólo el 14,5% por ciento del gasto nacional total es ejecutado por gobiernos subnacionales (regionales y municipales), muy lejos del 27,4 por ciento promedio de los países que integran la OCDE.
[9] Mientras comunas como Vitacura tienen ingresos por $1.129.510 por habitante, Cerro Navia cuenta con 143.328, es decir, casi el 10%. (Observatorio del Gasto Fiscal, 2017).