Los desafíos que impuso el Covid-19 al modelo universitario

El paso súbito a la educación online de emergencia ha involucrado una serie de desafíos para las universidades a nivel global. En Chile, quizás, la principal dificultad está dada por la dependencia de los planteles del pago de aranceles, herencia del histórico manejo del financiamiento de la educación superior.

Por Antonia Orellana

Andrés (18) vivió un agitado proceso de ingreso a la educación superior: primero le tocó rendir la Prueba de Selección Universitaria en medio de las protestas en contra de ese sistema. Si bien pudo ingresar a una carrera científica en una universidad pública, no alcanzó a tener clases presenciales: el 16 de marzo, debido a la pandemia global del Covid-19, su universidad suspendió las clases y pasó completamente a la modalidad en línea. “La mayoría de mis compañeros son pantallas negras para mí. Sólo he hablado fuera de las clases con un par, pero no conozco a ninguno”, relata. 

Vida universitaria pre pandemia de Covid-19. Crédito de foto: Felipe PoGa.

No es un problema local: en distintos momentos, escuelas y universidades de todo el mundo cerraron sus puertas, afectando a 1.570 millones de estudiantes en 191 países. A nivel global, una de las principales preocupaciones de las autoridades universitarias tiene que ver con el financiamiento. De acuerdo a la encuesta de Times Higher Education Líderes de la educación: ¿dejará el Covid-19 a las universidades en la UTI?, que entrevistó a 200 líderes universitarios de 53 países en los cinco continentes, un 42% de las autoridades teme que haya quiebras en instituciones educativas de su país. De acuerdo a la clasificación que sugiere la OCDE desde 2007, existen cuatro grandes tipos de modelos de financiamiento de la educación superior. Están los países con tasas de arancel nulas o bajas y sistemas generosos de apoyo para los estudiantes, donde se encuentran Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia. También existen países con altas tasas de arancel y sistemas de apoyo a estudiantes bien desarrollados, que corresponde al caso de Australia, Canadá, Nueva Zelanda, Reino Unido y Estados Unidos. Países con bajas tasas de arancel y sistemas de apoyo a estudiantes de bajo desarrollo, como Australia, Bélgica, Francia, Italia, Suiza, República Checa, Irlanda, Polonia, Portugal o España. Y países con altas tasas de arancel y sistemas de apoyo a estudiantes de bajo desarrollo, donde se encuentran Chile, Japón y Corea. 

Para el sociólogo Víctor Orellana, integrante del Centro de Investigación Avanzada en Educación (CIAE) de la Universidad de Chile y del centro de estudios Nodo XXI, nuestro sistema universitario está en “alto riesgo”. “El sistema chileno de educación superior, a diferencia de otros en el mundo, depende mucho de los aranceles”, explica. “Los aranceles son una porción muy relevante del financiamiento a las instituciones, al grado de que en algunos casos pagan el funcionamiento completo de la institución». 

Dificultad que hoy se expresa con toda su crudeza: de acuerdo al último Termómetro Social del Centro de Microdatos de la Facultad de Economía de la Universidad de Chile, publicado el 17 de junio, el 31,7% de las personas señala que algún miembro de la familia ha perdido su trabajo después del 16 de marzo, de ellos, casi el 80% es atribuible directamente a la pandemia, y el 13,6% como consecuencia indirecta. 

De acuerdo a algunos cálculos, las universidades del Consejo de Rectores estarían recibiendo un 8% menos de ingresos de lo proyectado previo a la pandemia, porcentaje que se distribuye en forma desigual entre las instituciones, acentuándose en algunos planteles regionales. Entre estos menores ingresos se considera una inferior matrícula de primer año, menores ingresos por menor matrícula de cursos superiores, menos ingresos por deserción en el primer semestre y también por morosidad en el primer semestre. 

Es por eso que durante mayo el Consorcio de Universidades Estatales de Chile (CUECH) solicitó al Ministerio de Educación habilitar un nuevo periodo en el Formulario Único de Acreditación Socioeconómica (FUAS) que permite la postulación a gratuidad, becas y créditos de arancel para la educación superior, y a los beneficios complementarios que JUNAEB otorga a las y los alumnos, además de no considerar el año 2020 para el cálculo de avance curricular de la gratuidad. Paralelamente, en el Congreso se han presentado tres mociones parlamentarias que intentan suspender el cobro de aranceles a los estudiantes, las que no han conseguido el apoyo suficiente para convertirse en ley o están fuera de admisibilidad por involucrar gasto fiscal. Además, el Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH) ha solicitado al Ministerio de Educación permitir el uso efectivo de los recursos excedentes del Fondo Solidario y también un plan financiero de emergencia. La respuesta de las autoridades ha sido negativa. 

“El sistema de educación superior tenía muy poca experiencia respecto a la educación en línea: sólo el 4,41% del total de las y los matriculados en el sistema el año pasado lo hicieron a través de esa modalidad, según el portal Mi Futuro”.

La solicitud de abrir nuevas líneas de apoyo estatal a los estudiantes tiene justificación: este año se matricularon al menos 11 mil alumnos menos y según el Sistema Único de Admisión (SUA), durante este primer semestre hubo una fuga de nueve mil alumnos en 17 planteles. Así, como parte del paquete de medidas dirigidas a la clase media, el presidente Piñera anunció una ampliación y postergación del Crédito con Aval del Estado (CAE), al que podrían acceder un universo de 130 mil estudiantes. De acuerdo a cálculos del Ministerio de Educación, la medida permitiría que ocho de cada 10 estudiantes de la educación superior cursen sus carreras con un apoyo del Estado para el año lectivo 2020. Adicionalmente, la propuesta incluye suspender las cuotas del Crédito con Aval del Estado, lo que beneficiaría a un total de 392.210 personas, incluyendo deudores morosos. 

De acuerdo a Víctor Orellana, “en Chile los aranceles son tan altos que, para los estudiantes, las brechas que hay entre el arancel y las ayudas estudiantiles puede llegar a costar uno o dos meses de arriendo, por lo tanto, es de los primeros pagos que está en riesgo ante una dificultad económica”. Esta morosidad y la permanente diferencia entre el arancel de referencia del sistema de gratuidad y el arancel real de las universidades representa otra amenaza financiera para el sistema universitario.

“Lo que está haciendo con su propuesta de cambios de sistemas de crédito es lisa y llanamente provocar el quiebre de algunas universidades públicas. Yo diría que hay que tener una terapia rápida de disminución de la dependencia de los aranceles, y en el caso de las universidades privadas, el Estado debiera participar de la propiedad y la gestión. No es aceptable que en una situación de emergencia se rescate a los grupos económicos dueños de las universidades privadas. Para que eso se haga el Estado debe participar, no puede simplemente regalar su dinero”, advierte el investigador.

Vida universitaria online

 Cuando se suspendieron las clases universitarias y luego las escolares en marzo, no había proyecciones claras sobre cuánto duraría esta fase de transición. El sistema de educación superior tenía muy poca experiencia respecto a la educación en línea: sólo el 4,41% del total de las y los matriculados en el sistema el año pasado lo hicieron a través de esa modalidad, según el portal Mi Futuro. Es por eso que algunos autores han llamado a distinguir entre la educación en línea o e-learning y la educación a distancia en emergencia, que es la que actualmente se desarrolla producto de la pandemia. Esto, ya que en la educación en línea el factor clave sería la planificación y análisis de las herramientas, cuestión que producto del Covid-19 no ha sido posible: fue un golpe súbito.

A esto se suma que Chile vivía bajo la ilusión de ser uno de los países con mayor penetración digital, pero las diferencias de cobertura, calidad y dispositivos de acceso han mostrado una vez más la desigualdad en el país. Según la publicación Desconexión y brecha digital en Chile durante la epidemia Covid-19 de Ricardo Baeza-Yates y Cristián Ocaña Alvarado, mientras que para el grupo ABC1 tener Internet es tan natural como el agua potable, tan sólo en el segmento C2-C3 ya hay 1.4 millones de personas que no tienen Internet. Luego, en el estrato socioeconómico D y E, que equivale al 50% de la población (más de nueve millones de personas), las restricciones son mayores, con sobre el 70% con móviles con prepago y 3,6 millones de personas sin Internet en sus casas. 

Para sortear esa primera barrera, muchas universidades han entregado dispositivos electrónicos y también chips para la conexión de sus estudiantes con menos recursos. Otras alternativas han sido becas o beneficios de conectividad. De acuerdo a cálculos del CRUCH, en esto se han invertido al menos $16 mil millones, gastos no presupuestados que consideran apoyos en equipamientos y conectividad para los y las estudiantes, licencias y software para docencia virtual, y reforzamiento de infraestructura en TIC, entre otros, lo que implica un aumento de 13% a la fecha respecto al 2019.

¿Qué opinan los estudiante? Según la encuesta Pulso Estudiantil -aplicada a 2.650 estudiantes de más de 100 carreras en 15 regiones de Chile- el 60% declara estar insatisfecho con la respuesta institucional frente a la crisis, mientras que un 47% dice que su casa de estudios se ha preocupado por asegurarles recursos mínimos. En forma transversal, un 72% declara que su relación con las y los académicos ha disminuido. Aún más, 84% de los recién ingresados declara que la modalidad virtual no ha beneficiado su aprendizaje, lo que supera el promedio nacional de 78%. 

“Fue complicado, porque la plataforma online no soportaba a tantos alumnos conectados al mismo tiempo”, cuenta Paula (19), estudiante de primer año de Arte en una universidad privada. “Hasta hoy no he generado relaciones reales con mis compañeros y en pocas ocasiones pudimos vernos con cámara durante el semestre. Tampoco he podido involucrarme en actividades extra a las clases por falta de comunicación general”. 

Vida universitaria pre pandemia de Covid-19. Crédito de foto: Felipe PoGa.

Desde el otro lado, la experiencia tampoco ha sido fácil. Myriam Barahona , presidenta de la Federación de Asociaciones de Funcionarios de la Universidad de Chile, señala que “ muchas veces el sistema remoto nos hace estar en horarios extensos de trabajo, aislados y, principalmente lo que han expresado los trabajadores universitarios es que se han visto muchos trastornos de salud mental respecto a la incertidumbre”. 

Desde la academia, la científica de la Universidad de Antofagasta, Cristina Dorador, llama a tener en cuenta las posibles brechas de género. “Este sistema ha sacado a relucir situaciones previas para las mujeres, de las que quizás no había conciencia, como las labores de cuidado de niños y otras personas mayores. También va a provocar que muchas académicas no logren completar sus planes académicos de este año, principalmente en lo que respecta a redacción de artículos, postulaciones a proyectos y otras actividades que son claves para la evaluación”, apunta. 

De hecho, la revista Nature señaló en mayo que las mujeres estarían inscribiendo menos proyectos de investigación y entregando menos publicaciones a revistas especializadas, lo cual se traducirá en una profundización en la brecha de acceso a la carrera académica. “Si las universidades no reaccionan y realizan acciones afirmativas tanto para ponerse alerta a las brechas de género como contextualizarlas en pandemia”, señala Cristina Dorador. Sin embargo, para la especialista en microbiología hay algunos aspectos positivos en la educación online de emergencia: “reuniones que antes eran muy largas ahora ya no, y también ha servido para disminuir las brechas territoriales: ya no hay excusas para conectarse con colegas de otras ciudades e incluso países”.

La paradoja del recorte educativo

En la encuesta de Times Higher Education la mayoría de quienes dirigen universidades piensan que la ciencia tendrá una mayor prioridad para sus gobiernos el día después del Covid-19: un 62% cree que aumentará el financiamiento para investigación. En Chile podría ser una respuesta ante el debate que se ha venido planteando sobre la gran dependencia que tenemos de la producción extranjera de vacunas e insumos médicos, además de otros tipos de innovaciones que en el combate de esta pandemia se han vuelto cruciales.

Sin embargo, la batalla por el financiamiento de la ciencia local aún no está ganada e incluso hay iniciativas parlamentarias que exhortan al presidente Sebastián Piñera a destinar los fondos de las Becas Chile para ayudar a la clase media y las pequeñas y medianas empresas, lo que finalmente afectaría negativamente el perfeccionamiento de cientos de profesionales. 

El 27 de abril, en tanto, la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo (ANID) informó que se sumará al recorte presupuestario. Así, durante lo que resta del 2020 se suspenderán las convocatorias en todas aquellas líneas de financiamiento destinadas a cooperación internacional. Esto significa que también se suspenden las convocatorias 2020 de Becas de Magíster en el Extranjero y de sus variantes: Áreas Prioritarias; Personas en Situación de Discapacidad; Profesionales de la Educación; Subespecialidad Médica en el Extranjero; y Postdoctorado en el Extranjero. Pero, en otro ámbito, la ANID adjudicó recientemente 63 proyectos del concurso rápido Fondo para Proyectos de Investigación Científica sobre Covid-19. 

Según el investigador Víctor Orellana, “el alto grado de mercantilización de la educación superior ha hecho que esta pierda su eje. La pregunta debiera ser cómo ayudan sus estudiantes de medicina, los laboratorios, los recursos institucionales e intelectuales a bajar los contagios. ¿Por qué no nos estamos haciendo esa pregunta? Porque dependemos tanto de los aranceles, que las universidades se están preguntando cómo sobrevivir y no cómo aportar. Es decir, lo que debiesen hacer las autoridades es resolver rápidamente la cuestión de la supervivencia financiera para pasar a la verdadera discusión”.

Discusión de gratuidad en Educación Superior por glosa presupuestaria: Opiniones sobre la ausencia de una ley larga de educación

A fines de noviembre, en Comisión Mixta del Parlamento se logró resolver la discusión que evitó que la oposición llevara la decisión sobre gratuidad en Educación Superior al Tribunal Constitucional y que permitirá financiar la educación de los estudiantes más vulnerables del país. El acuerdo, que homologa los aportes vía becas a planteles privados y estatales, implicó una ardua negociación sobre la que los parlamentarios involucrados aún guardan sus dudas y aprensiones, y reafirman la necesidad de contar, al fin, con una ley larga de educación para el próximo año.

Por Ana Rodríguez | Fotografías: Alejandra Fuenzalida y Felipe Pizarro

Andrés Zaldívar, Senador DC:

“Ojalá antes del presupuesto del próximo año tengamos una ley de financiamiento a la Educación Superior como debemos”

La solución que se dio fue la más realista que se tenía a mano. Quedar expuesto al Tribunal Constitucional era un tema que había que evitar y creo que lo que lograron los ministros de Hacienda, Educación y Secretario General de la Presidencia fue un logro realista y positivo. Esto hay que contemplarlo, por supuesto, en una ley larga definitiva y no tener que recurrir a la Ley de Presupuesto nuevamente. Ojalá antes del presupuesto del próximo año tengamos una salida, una solución y una ley de financiamiento a la Educación Superior como debemos, que está pendiente en el Parlamento.

Hubo una concesión en cuanto al aumento de cupo de becas, pero que yo creo que si hubiéramos ido al Tribunal Constitucional hubiese sido mucho más complejo, con mayores costos. Además logramos una cosa que es muy importante, que la agenda no ha valorizado, que es la gratuidad en los Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica, con cuatro años de acreditación y que no tengan fines de lucro. Creo que es un gran avance que va a beneficiar a miles de estudiantes, normalmente los más vulnerables.

¿Comparte la idea de que en esta pasada las universidades estatales han sido apartadas de la mano del Estado?

No estoy de acuerdo con esa tesis porque creo que se logró algo que es también importante, la aprobación de un plan de fortalecimiento de la educación de los establecimientos estatales. También hay ahí puntos de apoyo donde tenemos que seguir insistiendo en que se fortalezca la educación de las universidades estatales sin que ello signifique desmedro de las otras universidades que cumplen también una función pública y que históricamente así ha sido, las llamadas G9 más las universidades que pertenecen al G9 y al Cruch, como la Alberto Hurtado, la Silva Henríquez, o la de Concepción. Tenemos que reconocer que si bien no son estatales, históricamente han cumplido una función equivalente a las universidades estatales.

¿Qué le parece a usted que el Estado dé la posibilidad a las universidades estatales de recibir un financiamiento estable que les permitiera, más allá de las becas por cada alumno que ingresa, desarrollar investigación y extensión y que esos ítems no dependan del número de alumnos captados por año?

Lo que hay que darle a las universidades estatales es una mayor capacidad de gestión. Porque también tenemos que exigirles calidad y acreditación. Y en cuanto a recursos, por supuesto que tendrá que hacerse un plan de apoyo a las universidades estatales, pero que también sea correspondido con acciones concretas en mejoría y calidad de la educación. Creo que hay que evitarles burocracia, hay muchos controles de la Contraloría que no corresponderían y además la capacidad de endeudarse para determinados efectos, para hacer inversión en infraestructura y que además haya un plan especial de apoyo a las universidades estatales.

Carlos Montes, Senador PS:

“Hace años que las universidades estatales han estado perjudicadas respecto al resto”

“Podría haber habido un presupuesto consistente con la opción que tiene una parte importante de la Nueva Mayoría de fortalecer las universidades estatales. No fue así. Se esperaba que este año fuera así, no nos resultó. Y eso nos dejó muy su – jetos a la decisión final y lo que se logra es bastante limitado. Hace años que las universidades estatales han estado perjudica – das respecto al resto. Justamente se trata de comenzar a revertir esto, de comenzar una recuperación. A mí me parece mal que esto no se haya logrado, por razones políticas, construir un vínculo más fuerte con las universidades estatales. El Estado tiene la posibilidad de apoyar proyectos interesantes y también a los estudiantes. Creo que no fue un buen paso, al contrario”.

Jaime Bellolio, Diputado UDI:

“No creo que un bien público solamente pueda ser entregado por las universidades que son estatales”

(La discusión de este año) nos ha dejado como aprendizaje que el Ejecutivo no puede hacer discriminación arbitraria, tiene que tratar de igual forma a estudiantes que son vulnerables. La discusión más larga puede ser que por qué algo que era tan fundamental para la Educación Superior, como la gratuidad y como la entrega de las becas, solamente está siendo legislado año a año a través de la ley de presupuesto y no a través de una ley larga de Educación Superior.

La razón por la cual no hemos legislado todavía es que el Gobierno se disparó en ambos pies. Primero se dispara cuando se presenta un proyecto que en mi visión es completamente atrasado, que tiene una visión nostálgica de lo que fue la universidad hace 40, 50 años, que no responde a una idea de universidad, ni siquiera a una idea de Educación Superior que quiera promover por los próximos años. Transversalmente fue rechazado y entonces hace un grupo de propuestas para indicaciones, que a su vez también es rechazado. Entonces ahí termina por dispararse en el otro pie. Y yo me imagi – no que lo que ahora va a querer hacer es gobernar no solamente para una minoría, sino que quieren hacerlo para la mayoría de los ciudadanos, con una visión de largo plazo y no con una mirada nostálgica de lo que ya fue la universidad.

¿A qué se refiere con una visión nostálgica de lo que fue la universidad?

Se nota demasiado cuando en las presentaciones se refieren a la universidad foucaultiana como la única posible. Es decir, una que sea compleja, que se dedique a la investigación de manera central, que tenga todas las áreas presentes. Esas universidades en el resto del mundo son contadas con los dedos de una mano. Y este proyecto estaba hecho como que todas las universidades chilenas tengan que atender a ese modelo, lo cual es completamente absurdo. En ese nivel quedarían solamente la Universidad de Chile y la Católica. Es una visión cómodamente nostálgica y que no responde a las necesidades del futuro.

Sin embargo, universidades que sí se han dedicado tradicionalmente a la investigación, como la U. de Chile, quedan un poco a la deriva en cuanto a esas áreas cuando se mantiene el criterio de gratuidad por becas.

El Gobierno se metió en un zapato chino al querer decir que hay que separar el financiamiento de la docencia del de la investigación y la extensión. Significa que son ellos quienes pueden saber mejor que las universidades cuánto cuesta hacer esa docencia. Entonces entregan estos aranceles regulados para la gratuidad, que sabemos que le producen déficit a las instituciones. Tanto así que la Universidad Diego Portales, la Alberto Hurtado, la Católica y la misma U. de Chile dicen que si siguen tal cual, no pueden seguir con el mismo nivel de calidad de sus proyectos educativos. Ahí hay un zapato chino y creo que hay que hacer una separación entre el tratamiento del Estado hacia las universidades que son propiedad del Estado versus el resto de las universidades. Lo que no creo es que un bien público solamente pueda ser entregado por las universidades que son estatales. Pero como en las instituciones estatales el mandante es el Estado, tienen que preocuparse de tener un gobierno corporativo de tal forma que no queden capturadas por un grupo de profesores, estudiantes, o un grupo político para que haya pluralismo al interior de ella y represente a la sociedad. Y sí creo que puede haber fondos dedicados a universidades estatales porque tienen proyectos de investigación, regionales. Pero en el tratamiento de los estudiantes creo que es distinto. Y ahí sí que no puede haber en mi opinión un tratamiento desigual, es decir, que tengan ventaja si es que van a una universidad del Estado y desventaja si van a una universidad que no es del Estado.

Alberto Robles, Diputado PRSD:

“Lo que (los gobiernos de los últimos años) han hecho es impulsar a las universidades del Estado a actuar como si fuesen universidades privadas y eso es un sinsentido”

No me gusta legislar con glosa de presupuesto cosas que son tan relevantes, como la Educación Superior de nuestro país. Desde el año pasado mi planteamiento es que debiéramos haber tenido esto resuelto en la ley de Educación Superior. Lamento mucho la presión ejercida por la derecha para entregarles más aportes a las instituciones privadas amenazando ir al Tribunal Constitucional. Esa es una forma de hacer política que yo no comparto, me parece poco correcto resolver temas de tipo político con presiones de este tipo. Y no respaldado en temas más valóricos, sino más bien en defensa de instituciones privadas.

El problema más importante de la discusión anual en glosa presupuestaria es que no resuelve el tema de la gratuidad en su conjunto, en forma concreta. La gratuidad hay que financiarla en forma adecuada, permanente, no año a año. Tiene que ser una política pública permanente. Las leyes permanentes son las que aseguran políticas públicas permanentes. Lo que hace una glosa es simplemente discutir cómo y cuánto se va a entregar y no da certezas ni a las instituciones de Educación Superior ni tampoco a las familias que requieren de la gratuidad para educar a sus hijos.

Creo que las que más perdieron, para ser franco, en esta discusión, fueron las universidades privadas del Cruch. Todas ellas tienen un desarrollo histórico en nuestro país de aporte a la Educación Superior durante muchos años y además son todas instituciones de gran calidad. Se aumentó el número de becas, pero principalmente para universidades privadas y no necesariamente las del Cruch. Me parece que ahí hubo una mirada un poco inadecuada, por decir lo menos.

El trato que el Estado de Chile ha dado a sus universidades a través de los gobiernos de los últimos años ha sido inadecuado. Lo que han hecho es impulsar a las universidades del Estado a actuar como si fuesen universidades privadas y eso es un sinsentido. Estoy convencido de que las universidades del Estado deben ser apoyadas, fortalecidas muy importantemente, no sólo en el financiamiento, sino también desde el punto de vista de la acción del Estado con sus universidades. Permitiendo que éstas trabajen en red, se articulen, se colaboren y sean instituciones que, si bien es cierto están una en cada región, no es menos cierto que todas deben confluir en un objetivo común, en términos de brindar educación de calidad a todos los chilenos sin distinción de ningún tipo.

Camila Vallejo, Diputada PC:

“Es vital que el Estado refuerce el vínculo con sus instituciones”

El hecho de que la gratuidad haya sido discutida por una glosa en vez de en el marco de una reforma integral a la Educación Superior tiene el problema de dejar fuera de la discusión aspectos fundamentales como la regulación y democratización de las instituciones de Educación Superior. En ese sentido, el problema es que el debate se centra en el acceso, pero no se considera el tema globalmente. Si bien es positivo que más jóvenes puedan ingresar a la Educación Superior de manera gratuita, al hacerlo mediante una glosa en la Ley de Presupuesto y no en el marco de la reforma a la Educación Superior, corremos el peligro de poner más recursos públicos a instituciones que no cuentan con una regulación adecuada. Por eso es necesario que la gratuidad sea tratada en el marco de una reforma que contemple la regulación y democratización de las instituciones de Educación Superior.

Me parece bien que jóvenes vulnerables tengan la oportunidad de estudiar en instituciones privadas sin fines de lucro y debidamente acreditadas. El problema es que la actual legislación no asegura que efectivamente se cumpla con el requisito de no lucrar y también hay falencias en cómo medimos la calidad de la educación que estas instituciones entregan, entonces existe el peligro que dineros públicos no vayan efectivamente a educación, sino al bolsillo de los dueños. Por esto mismo es que urge que temas de financiamiento sean vistos en el marco de una reforma a la Educación Superior que tenga como eje el derecho a la educación desde una institucionalidad pública, democrática y pluralista. Soy una convencida de que es un deber del Estado hacerse cargo de sus universidades y ahora también lo será de sus Centros de Formación Técnica. Este hacerse cargo no pasa sólo por aumentar la cantidad de recursos (que sin duda debe hacerse), sino velar porque efectivamente la educación pública superior, tanto universitaria como técnica, sea de la mejor calidad y ofrezca reales oportunidades de desarrollo para las y los jóvenes, pero que también sea un pilar fundamental de desarrollo para el país, en materia cultural, científica y tecnológica. En este sentido, es vital que el Estado refuerce ese vínculo con sus instituciones, impulsando la colaboración entre ellas.

“Cuando hablamos sobre qué sistema de Educación Superior queremos, estamos pensando en qué sociedad queremos”

Por Manuel Antonio Garretón

Cuando abordamos la pregunta sobre qué Educación Superior queremos, hay que considerar que éste, es decir, el sistema de instituciones encargado de producir y reproducir el conocimiento; desarrollar la creación artística; desarrollar cultura en un nivel superior; formar profesionales, técnicos y académicos de la mayor calidad, debe siempre estar relacionado con un proyecto de sociedad.

A mi juicio este es un punto clave: entender que cuando hablamos sobre qué sistema de Educación Superior queremos, estamos pensando en qué sociedad queremos a partir de ciertas determinantes estructurales. No es lo mismo pensar un sistema de Educación Superior en una sociedad de un 60% de población agraria o campesina, o una sociedad industrial, o en una sociedad llamada del conocimiento.

Si uno se pregunta a qué tipo de sociedad aspiramos, más allá de las ideologías particulares, lo que queremos es una sociedad igualitaria, democrática, en que se constituyan actores sociales fuertes y en que el Estado tenga un rol dirigente, pero controlado por esa sociedad. Y ese es un marco de determinantes estructurales distinto al dictatorial que originó el sistema actual.

A partir de ello, frente a la pregunta precisa de qué hacer con el sistema de Educación Superior que hoy tenemos, hay básicamente tres grandes respuestas. Una, la propuesta por los sectores dirigentes del modelo actual, que plantean que “esto hay que mantenerlo”. La segunda respuesta es la reforma: “aquí hay que mejorar o reformar ciertas estructuras y, sobre todo, someter un sistema básicamente desregulado a mayores regulaciones”. La tercera propuesta es la que sostenemos en esta Universidad, que recuerda a la frase de Giorgio Jackson que después se hizo vox populi y sentido común: “no queremos mejorar el modelo, queremos cambiarlo”.

Si mantenemos los actuales principios en que se basa la estructura y funcionamiento de la Educación Superior, aunque se mejore la calidad, estaremos consolidando un modelo construido para una sociedad de desigualdad y no democrática. Y ése es el punto fundamental para juzgar, por ejemplo, temas como el de la gratuidad; usted puede dar gratuidad a todos y mantener el sistema actual, a través de la consagración de un derecho que puede olvidar que la educación no es sólo un derecho de las personas, sino una función de la sociedad, y esa función y tarea las debe garantizar el Estado.

Ello significa que el núcleo básico de la reforma de la Educación Superior es pasar de un sistema básicamente privado, basado en el mercado y en la competencia entre individuos e instituciones, a uno básicamente público. No se trata de consagrar la provisión mixta que hoy no existe en muchos campos de la Educación Superior, sino que junto a ello debe consagrarse el predominio de las instituciones estatales con un espacio regulado para las instituciones privadas.

Quisiera enunciar, sin poder fundamentar por razones de espacio, algunas conclusiones que se derivan de este núcleo básico de la reforma y que suponen un proceso gradual, pero con un claro horizonte en el mediano plazo.

En primer lugar debe aumentarse la oferta estatal en todos los niveles de la Educación Superior para hacerla predominante, ya sea expandiendo la matrícula, generando nuevas instituciones o adquiriendo privadas.

En segundo lugar hay que reformular las relaciones que estas instituciones tienen con el Estado, para facilitar en el marco de la autonomía de aquellas su contribución al desarrollo integral del país, lo que significa algo más que su fortalecimiento. Ello supone una institucionalidad y un sistema de coordinación entre éstas.

En tercer lugar, el aporte del Estado debe centrarse en el financiamiento basal de las instituciones estatales, y excepcionalmente contribuir con instituciones públicas no estatales cuya autonomía de cualquier poder, democracia interna y dirección de sus comunidades y calidad estén consagrados por ley, como ocurre con varias de las llamadas universidades tradicionales no estatales.

En cuarto lugar, en términos estrictos, sólo debe haber gratuidad universal para las instituciones estatales y, subsidiariamente, mientras no se llegue a un sistema de predominio de las universidades y de las instituciones estatales en que se asegure el ingreso a todos quienes quieran ingresar a ellas, el Estado puede financiar la gratuidad de la educación de los sectores vulnerables en las instituciones privadas. Asegurar la gratuidad universal permanente desde ahora en todas las instituciones privadas de la Educación Superior, sin el aumento sustancial de la oferta estatal, significa consolidar definitivamente el modelo heredado de la dictadura.

En quinto lugar, y haciéndome cargo de algunos planteamientos hechos en la Cámara de Diputados, hay que eliminar del sistema de Educación Superior cualquier idea de competencia entre universidades. Esto no es un mercado y no corresponde que las universidades públicas compitan con las universidades privadas, porque son proyectos de naturaleza diferente. Ello tiene al menos dos consecuencias. La primera refiere a la acreditación, en el sentido que no puede aplicarse el mismo sistema de acreditación en cualquier nivel a las instituciones públicas que a las privadas o a las universidades públicas. La segunda es que debe limitarse drásticamente la publicidad comercial de las universidades.

“Creo que habría que construir un horizonte próximo y nítido para crear un sistema de Educación Superior estatal”

Por Raúl Atria

Agradezco la invitación que se me ha hecho para tocar un tema de incalculable trascendencia, como es la Educación Superior estatal. Creo que, de alguna forma, se ha ido legitimando la idea del trato preferente que las universidades estatales deberían recibir de parte del Estado. Esta idea está en el centro de cualquier debate que queramos tener sobre una reforma a la Educación Superior en el país. ¿Por qué es tan central este tema? Simplemente porque las universidades estatales, que solían constituir el eje principal de la Educación Superior chilena hace unas décadas, fueron marginalizadas en el sistema desde 1981.

Creo que la Universidad de Chile está exigida a tener una voz protagónica en este tema. Quién, si no la Universidad de Chile, puede incursionar con plena legitimidad en un tema como lo es la Educación Superior estatal. De modo que esta conversación que estamos teniendo hoy día, a mi juicio, tiene una particular relevancia. Una primera cuestión de este enfoque está referida al concepto de universidad estatal en general y yo creo que para eso hay que resaltar algunas especificidades de la universidad estatal desde la cultura académica de América Latina.

Voy a tratar de esbozar un modelo conceptual de la universidad estatal desde el cual se podría decir que estas instituciones se caracterizarían por algunos rasgos fundamentales, como los siguientes.

Primero, son instituciones de derecho público. Y el derecho público es el asiento normativo del interés general de la sociedad. Cuando decimos que éstas son instituciones de este tipo, aludimos tanto a la condición jurisdiccional de su creación y de estatuto legal, como algunos contenidos propios de dicho estatuto. Desde esa perspectiva se trata a las instituciones que están explícitamente al servicio de los intereses generales de la colectividad.

Segundo, son instituciones que poseen una normativa que asume una vocación hacia el logro de la calidad. A veces esta vocación se designa como excelencia, idea que suscita algunas dudas por el elitismo implícito que ella conlleva, pero creo que sigue siendo válido que las universidades estatales no pueden renunciar a su compromiso explícito con la calidad.

En tercer lugar, son beneficiarias de una asignación de recursos públicos suficientes para asegurar el funcionamiento de la institución a través de políticas e instrumentos de financiamiento estatal. Donde sea que se observe el quehacer de las universidades estatales en el mundo, está presente el rasgo de que estas instituciones cuentan con recursos públicos recurrentes que les permiten su funcionamiento regular.

Gozan del reconocimiento del pluralismo político e ideológico como atributo fundamental de su misión institucional, con la consecuente apertura a todos los debates que se dan en el espacio público. Todos los debates. En esa perspectiva, asumen un compromiso con el afianzamiento de la cultura y el desarrollo nacional, rasgo que es preciso notar como una especificidad latinoamericana. Esto es particularmente nítido en instituciones estatales de América Latina, pero no es tan explícito en instituciones estatales de otras latitudes.

Finalmente, y no por ello menos importante, se les reconoce autonomía en cuanto a sus estructuras académicas y formas de gobierno, lo que se traduce en capacidad de regulación interna que ello supone, incluyendo formas de participación estamental. Creo que este es un tema particularmente, pero no exclusivamente, relevante en el contexto latinoamericano desde el Movimiento de Córdoba de 1918. Estas instituciones gozan de reconocimiento y autonomía para el uso y administración de todos sus recursos, con sujeción a algún proceso de contraloría fiscal, en el caso de los recursos que le son transferidos del Estado.

A partir de ese conjunto de rasgos básicos se puede reconocer sin ambigüedad lo que es una institución estatal de Educación Superior. Por tanto, para establecer una diferenciación clara de las universidades estatales respecto del resto de las instituciones que integran el sistema, hay que tener, de alguna manera, una regulación apropiada para ellas. Una de las maneras de marcar esa diferencia sería que hubiera una Ley de Educación Superior estatal y otro cuerpo legislativo para las otras instituciones. Creo que eso marcaría una señal clara de que son instituciones distintas y que por lo tanto tienen que tener un trato distinto. Ese marco legislativo apropiado debiera sustentarse en un horizonte próximo para elaborar un sistema de Educación Superior estatal.

Quisiera terminar subrayando dos ejes importantes para avanzar en esa dirección y no perder de vista adónde queremos llegar. Queremos llegar a un sistema estatal que tenga, a mi juicio, una transición firme, no sé en qué plazo, pero firme hacia el logro de un financiamiento basal asegurado y apropiado para las instituciones integrantes del sistema y hacia la construcción de un sistema funcionalmente diferenciado entre un subsistema de universidades y otro de instituciones de carácter técnico profesional. La especificidad y la articulación de este segundo subsistema deben ser un tema clave en la construcción del sistema de Educación Superior estatal.

Proyecto de ley de Educación Superior: Una apreciación general

El 26 de julio, la Universidad de Chile se reunió en pleno en su Casa Central para dar el puntapié inicial de un proceso de reflexión interno sobre los alcances de la reforma educacional propuesta por el Gobierno. En la instancia, el académico Fernando Atria detalló los que a su juicio son los aspectos centrales a debatir. A continuación, una versión editada de su presentación.

Por Fernando Atria / Fotografía: Felipe Poga

El proyecto de ley de Educación Superior intenta corregir déficits del sistema de Educación Superior chileno, pero sin cambiar la estructura de mercado que lo caracteriza. El falso supuesto es que éstas son dos cosas distintas. Dicho en el lenguaje que el programa hizo suyo, los déficits son manifestación de que el sistema trata a la educación como una mercancía, cuando ella es un derecho social. Esa es la incoherencia fundamental que recorre el proyecto de principio a fin.

Si el proyecto fuera aprobado tal como está, a mi juicio sería un retroceso. Pero al mismo tiempo hay que decir que su contenido no clausura, sino que abre perspectivas. El proyecto no es el fin de la discusión sobre Educación Superior, y no es siquiera el principio del fin de la discusión. Es el fin del principio. Con su presentación la discusión sobre el modelo neoliberal de Educación Superior termina de empezar.

Sobre el punto de llegada y transitar sin dirección

Quizás parte del problema es la manera en que las reformas son concebidas. Ellas se piensan desde la transición, sin tematizar el punto de llegada hacia el cual se quiere transitar. Esta es, evidentemente, una manera funesta de proceder. El modo racional es el contrario: primero es necesario identificar el punto deseado de llegada. Habiendo hecho eso, habrá que preguntarse cómo es posible unir ese punto y nuestra situación presente y hacer todos los ajustes que sean necesarios. No tiene sentido discutir medidas de transición sin tener claro cuál es el punto al que se desea transitar. Pero esto es exactamente lo que el proyecto contiene, y uno podría incluso decir que es la marca de la Nueva Mayoría: sus reformas no han sido capaces de mostrar cómo serían las cosas si las reformas intentadas fueran exitosas, porque su peculiar manera de entender el “realismo” y la “gradualidad” consiste en el deseo de transitar por transitar.

Lo público, lo privado, lo estatal

En ésta, una de las cuestiones centrales en discusión, unos dicen que lo público es lo estatal, y es por eso que las universidades públicas son las estatales. Otros sostienen que lo público y lo estatal son categorías obviamente diversas y lo que importa es lo público.

Ambas posturas son incorrectas, a mi juicio, pero no igualmente incorrectas: la afirmación de que lo público es lo estatal tiene un punto de partida más sólido y plausible, aunque sólo un punto de partida. Es necesario explicar qué relación hay entre lo público y lo estatal sin asumir que lo segundo implica inmediatamente lo primero.

Este punto de partida evita que la pregunta por lo público sea sólo una excusa para vaciar a esa noción de todo contenido, que es lo que hacen quienes niegan toda relación entre lo público y lo estatal. Para éstos, el concepto es tan vacío que incluso el rector de una universidad pontificia y confesional, que está sujeta al control de la Iglesia Católica y que recientemente debió ver cómo el arzobispo local prohibió a un profesor de la Facultad de Teología enseñar, cree que puede reclamar que su universidad es “pública”.

Sobre por qué es importante preguntarse por la relación entre lo público y lo estatal

La relación entre lo público y lo estatal está hoy fracturada menos por la existencia de universidades públicas no estatales que por el hecho de que hoy las entidades estatales deben actuar como si fueran privadas. Éste es el legado de décadas de neoliberalismo: la privatización del Estado, que es la consumación de la negación de lo público.

Esto no es una exageración: las universidades estatales se financian principalmente con aranceles pagados por sus estudiantes; el canal de televisión estatal vende publicidad para sobrevivir; y el banco estatal, además de avergonzarse de su condición al punto de cambiarse el nombre para esconderla, se relaciona con sus clientes incurriendo en las mismas prácticas abusivas de la banca privada.

Entonces, que un banco o un canal de televisión sean estatales no implica que sean públicos. Pero necesitamos entender qué es lo público sin referencia al Estado. Tenemos que tener un criterio que nos permita denunciar la privatización del Estado y decir: ¡necesitamos que por lo menos el Estado sea público!

Lo público es lo que no está sometido al régimen de la propiedad privada

En el sentido en el que yo creo que es importante, lo “público” es lo que carece de dueño, es decir, lo que no está sujeto al régimen de la propiedad privada. Dicho régimen se define porque tratándose de una cosa que es de alguien, ese alguien, llamado “dueño”, tiene derecho a decidir qué hacer con ella sin deberle explicaciones a nadie (por eso el art. 852 del Código Civil dice que el dueño puede actuar “arbitrariamente” respecto de su cosa). Si el dueño ha decidido que su cosa ha de servir un determinado fin y alguien le exige una explicación, él está en posición de decir: “porque es mía y yo así lo quiero”.

En ese sentido, la universidad es intrínsecamente pública (por lo que la expresión “universidad pública” es una redundancia). Con esto ya podemos decir qué tiene de especial una universidad, un banco o un canal público. Adicionalmente, nos ayuda a especificar por qué la idea misma de universidad es pública.

Una universidad pública, según lo anterior, sería una en que nadie tendría derecho a decidir unilateralmente y sin dar cuenta a nadie qué intereses ha de servir. Una privada, por su parte, sería una en que alguien tiene derecho a tomar esa decisión. Si el dueño quiere, la universidad estará al servicio de una ortodoxia religiosa, o política, o económica. En este caso, la institución no podrá ser una que se someta a los ideales de la investigación libre y la discusión abierta, al menos respecto de ciertas materias. Pero esto es precisamente lo que define a la universidad. Por consiguiente, hay algo esencialmente público (es decir, esencialmente incompatible con el dominio privado) en la idea misma de universidad.

Hoy, en Chile, sólo las universidades estatales son en este sentido públicas (las universidades del llamado G-3 son evidentes candidatas a ser universidades públicas no estatales. Responder esta cuestión exige discutir su estructura y organización con un detalle que aquí no es posible). Eso es una observación sobre el régimen institucional de las universidades y no supone ni implica que sólo las universidades estatales son de calidad, o interesantes, o bienintencionadas, etcétera. Sólo quiere decir que ese régimen deja a las universidades privadas entregadas a sus dueños o controladores. Algunos dueños usan esta prerrogativa, otros han decidido renunciar a ella, pero todos la tienen.

Este concepto de lo público nos permite decir dos cosas: primero, que es razonable que el Estado trate diferenciadamente a las universidades públicas (sin dueño) y las privadas (con dueño); segundo, que en principio es posible un régimen público (sin dueño) al que puedan acceder las universidades hoy privadas cuando su grado de desarrollo institucional las lleve a reclamar autonomía respecto de sus dueños.

Sobre la educación provista con fines de lucro

Hoy la situación es que la provisión con fines de lucro está prohibida en el caso de las universidades, pero no de los institutos profesionales y centros de formación técnica. La obligación actual de no retirar utilidades, entonces, es una obligación impuesta a todas las universidades, pero en los demás casos es una obligación (cuando existe) que se sigue sólo del hecho de que determinadas instituciones han asumido la forma jurídica de persona sin fines de lucro. Entonces, cuando una universidad retira utilidades está incumpliendo las condiciones legamente exigidas para ser universidad. Cuando un instituto profesional o centro de formación técnica retira utilidades no está actuando ilegalmente (si está organizado como sociedad) o está infringiendo la ley, pero no en cuanto a las condiciones para existir, sino porque al crearse se organizó como corporación o fundación. Es evidente que estos dos casos deben ser tratados de modo diverso por la ley, pero el proyecto los trata igual y entonces tiene reglas sobre las instituciones “que están organizadas como personas jurídicas sin fines de lucro”, ignorando que esa forma de organización es en un caso legalmente obligatoria y en el otro, legalmente voluntaria.

La solución, por cierto, debería impedir toda provisión con ánimo de lucro (estableciendo alguna modalidad de transición adecuada) o mantener la prohibición para las universidades solamente. En el primer caso sería razonable un régimen fiscalizador aplicable a todas las instituciones privadas; en el segundo, el régimen debería ser aplicable sólo a las universidades.

Sobre la gratuidad

La demanda por gratuidad terminó siendo la que resumió todas las demandas que irrumpieron el 2011. Pero precisamente por eso ha habido un esfuerzo considerable por confundirla y caricaturizarla. Conviene entonces intentar aclarar varias de estas confusiones, a propósito de las reglas contenidas en el proyecto.

El sentido de la gratuidad puede estar en la necesidad de financiar la educación de quien no puede pagársela o en la afirmación de que la educación es un derecho social. La manera correcta de entender la exigencia de gratuidad es la segunda, pero el proyecto opta por la primera. Y como las ideas tienen sistema, una vez que se ha decidido esto hay una serie considerable de cuestiones ulteriores que quedan decididas.

Si se trata de financiar a quien no puede pagar, la gratuidad será un beneficio focalizado. Así, por cierto, está tratada en el proyecto. Se ha dicho que eventualmente la gratuidad llegará al 100%, pero eso es políticamente imposible, tanto porque las condiciones para llegar al 100% (art. 48 trans.) son irreales, como porque el financiamiento con cargo a rentas generales hará que cada paso que se dé acercándose al 100% va a hacer al paso siguiente más difícil, dados los costos de oportunidad. Gratuidad para el 100% sólo es políticamente viable si los recursos utilizados no tienen usos alternativos y para eso sería necesario que la gratuidad fuera un sistema de seguro social (un “impuesto a los graduados”).

No falta el que dice, sorprendentemente, que esto no sería gratuidad, mostrando con eso una peculiar incapacidad para distinguir impuestos o contribuciones de créditos. La pregunta es si es gratuidad en el sentido relevante. Si al menos parte de la gratuidad fuera financiada con contribuciones de quienes estuvieron en la universidad, sería un sistema de seguro social que asumiría una forma análoga a un sistema de pensiones de reparto, en que quienes ya estudiaron contribuirían a financiar a los que están estudiando.

Gratuidad mediante convenios

El segundo sentido en que la gratuidad no es universal en el proyecto tiene que ver con que sólo “entrarán” a ella las instituciones estatales y algunas privadas. Esto descansa en la insólita idea de que la ley no puede obligar y sólo puede ofrecer a las instituciones un contrato, que verán si aceptan o no. Pero si lo que justifica la gratuidad es el derecho del estudiante, es absurdo que tal derecho pueda ser neutralizado por una declaración unilateral de la institución.

Si la gratuidad es parcial, no hay descomodificación. Si no hay descomodificación, no hay reconocimiento de que la educación es un derecho. La gratuidad genuinamente universal se enfrenta hoy a una extraña alianza: es criticada desde la derecha (que defiende el modelo neoliberal), y desde la izquierda (que exige que la gratuidad sea sólo para las instituciones estatales, y que financiarla con un impuesto especial o una contribución sería “gratuidad con letra chica”). Por consiguiente, el resultado probable de todo esto será un escenario de gratuidad parcial: para algunas instituciones y para estudiantes de los cinco, seis o siete primeros deciles. Esto obligará a entender la gratuidad como “beneficio”, como un voucher que no eliminará, sino que fortalecerá el mercado.

Sobre el tratamiento de la Educación Superior estatal

El proyecto tampoco impugna la idea neoliberal fundamental que ha llevado a la privatización del Estado: que éste debe actuar sujeto al mismo régimen que los agentes privados, que cualquier diferencia de trato es, en principio, “competencia desleal”.

Como antes, aquí también hay algo que puede ser resaltado en el proyecto. Es verdad que no impugna derechamente esa idea, pero hace inevitable que esa impugnación aparezca en la discusión que el proyecto provoca. Pero lo que por una parte el proyecto da, por otra lo quita.

Al crear un fondo especial para las instituciones estatales (art. 188), el proyecto introduce la idea de que las instituciones estatales son distintas de las privadas. Pero el fondo en cuestión no tiene contenido (lo determinará anualmente la ley de presupuesto) y debe convivir con el “fondo de desarrollo y mejora de las funciones de investigación y creación artística” (art. 187). Este segundo fondo es para todas las instituciones, públicas o privadas, que se adscriban a la gratuidad.

Aquí, por cierto, se hace relevante que los recursos públicos son de todos los chilenos: ¿por qué ellos pueden usarse para financiar las actividades de instituciones con dueño?

Sobre la ampliación de la matrícula

Las vacantes de las instituciones adscritas a la gratuidad serán fijadas por la subsecretaría, quien determina los criterios que deberán considerarse para hacerlo (art. 178). Dentro de esos criterios no aparece la calidad estatal o no de la institución. Esta es otra notoria posibilidad desperdiciada, la de fijar una política de ampliación progresiva de la matrícula estatal para que en el tiempo las instituciones estatales representen un porcentaje significativo de la matrícula total. Pero para hacer eso, el proyecto debería fijar la ampliación progresiva de la matrícula pública como una finalidad a ser perseguida por la subsecretaría al momento de fijar las vacantes, o al menos debería, al especificar los criterios que seguirá la subsecretaría, mencionar la naturaleza estatal o privada de la institución. Y no lo hace.